一、国内外数据要素市场及基础设施体系发展现状
（一）国际数据要素市场发展现状
当前，欧美等发达地区是全球数据要素交易流通的主要场所。根据上海数据交易所研究院统计，2021年全球数据交易流通市场规模为2000亿元。其中，北美达到960亿元，占比为48%；欧洲达到500亿元，占比为25%。欧美数据要素市场以场外市场为主，以数据经纪商和数据中介场外撮合交易的模式最为常见。
1、重视立法的欧盟数据要素市场模式
数据交易方面，欧盟认为限制数据共享的关键因素不是共享意愿，而是交易主体间的信任缺失。因此，欧盟创设了数据中介制度，由数据中介促成数据持有者和使用者间的数据共享。数据中介服务提供者具有严格的独立性，并须遵循特定的运行规则，接受政府部门全过程监管。
市场监管方面，欧盟高度重视对数据要素的立法保护，不断推动数据要素相关法律政策的出台以促进数字经济的发展。2018年，欧盟正式实施《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation, GDPR），建立完备的个人数据保护制度，确定了个人数据处理的基本原则、数据主体的权利、数据控制者和处理者的义务、个人数据跨境转移等核心内容，成为全球个人数据保护立法的典范。为推进数据市场化进程，欧盟出台《非个人数据自由流动条例》（Regulation on the Free Flow of Non-personal Data），以打破非个人数据在储存与处理方面的地域限制，促进非个人数据跨境和跨信息系统流动。2020年2月，欧盟发布《欧洲数据战略》（A European Strategy for Data），提出建立统一的数据市场，以推动实现数据在欧盟内的流动。此后，欧盟相继出台《数据治理法案》（Data Governance Act, DGA）、《数据法案》（Data Act, DA）等十余部法律，并在保持高度隐私、安全和伦理标准的前提下，遵循不同行业数据要素市场化存在差异的客观规律，划分出 9 个垂直领域，按照行业构建数据流动解决方案以及数据互通标准。
2、以自律为主的美国数据要素市场模式
数据交易方面，美国数据交易模式主要包括数据平台 C2B 分销（个人出售数据给数据平台，由平台向企业销售）、B2B 集中销售（数据平台以中间代理人身份撮合数据供求双方交易）和 B2B2C 分销集销（数据平台以数据经纪商身份收集个人数据后转卖）。目前， B2B2C 分销集销已形成相当市场规模，成为美国主要的数据交易模式，数据经纪商也成为美国数据交易服务的主要提供者。
市场监管方面，自2017年起，美国发布《数据经纪商问责和透明度法案》（Data Broker Accountability and Transparency Act）等制度，规定个人有权知悉、修正和删除数据经纪商收集的自身数据，同时要求数据经纪商建立问责机制。2019年，美国参议院引入《数据经纪商清单法案》（Data Broker List Act of 2019），要求数据经纪商每年向联邦贸易委员会注册登记，设置互联网门户网站清晰说明数据的收集来源和使用方法，以提升数据交易行业管理的透明度，并要求数据经纪商制订信息安全计划，防止数据泄露。此外，美国重视数据开放共享，2009年美国联邦政府发布《开放政府指令》，推出公共数据开放平台Data.gov。2018年末，美国《开放政府数据法案》（OPEN Government Data Act）发布，要求所有政府部门向公众开放“非敏感”政府数据。
（二）国内数据要素市场发展现状
1、产业发展情况
数据要素市场参与主体方面，数据提供方主要包括政府、电信运营商、大型国有企业、大型互联网公司等，数据需求方则主要集中在金融机构、零售企业等。相较于中小企业尚未充分挖掘数据需求的情况，头部企业逐渐在多个行业进行较为典型的数据流通实践，开展跨领域数据深度融合应用。
产业发展方向方面，《“十四五”数字经济发展规划》提出在2025年初步建立数据要素市场体系，数字经济核心产业增加值占国内生产总值（GDP）的比重达到10%。“十四五”期间，我国将基本建成数据资源体系，利用数据资源推动研发、生产、流通、服务、消费全价值链协同；有序开展数据确权、定价、交易，探索建立与数据要素价值和贡献相适应的收入分配机制，激发市场主体创新活力。当前，政策鼓励重点主要集中在推动数据开放共享利用、加快数据要素流通、建立数据标准体系、建立大数据交易平台等方面。
2.基础设施发展情况
（1）数据交易所
自2015年起，部分地方开始探索设立数据交易所，但受限于当时的数据产品丰富度、数据交易成本等问题，发展情况未达预期。2020年后，随着中央多项政策出台，数据产品进一步丰富，各地已新建一批数据交易机构，探索形成可自循环的市场化运行机制和交易模式。
交易标的方面，数据交易所提供的交易标的主要包括数据产品、数据服务与工具等。数据产品主要包括数据集、数据分析报告、数据可视化产品、数据指数、数据接口服务（API）、加密数据等。数据服务指卖方提供数据处理服务，包括数据采集和预处理服务、数据建模、分析处理服务、数据可视化服务、数据安全服务等。数据工具指可实现数据服务的软硬件工具等。
交易结算方面，各地交易所展开了第三方结算的相关实践。《上海市数据交易场所管理实施暂行办法》《深圳市数据交易管理暂行办法》均规定，数据交易场所运营机构应当实行交易资金第三方结算制度，由交易资金的开户银行或非银行支付机构负责交易资金的结算。
（2）数据登记平台
全国数据要素交易市场呈现分散登记状态，主要方式是在登记审核后颁发登记凭证。2022年11月，全国数据资产会议在京召开，会议发布了由中国电子技术标准化研究院牵头建设的“全国数据资产登记服务平台”。2022年12月，国家信息中心在数据管理部门网站“政策解读”栏目发文，建议依托国家电子政务外网现有基础，充分运用区块链等技术，依托有较好工作基础和产业优势的地方联合建设国家数据要素登记平台。构建全国统一数据登记机构的初步探索与实践已出现。
二、金融市场对数据要素市场具有借鉴意义
相对目前仍在探索机制建设的数据要素市场，金融要素市场具有成熟的发展经验，应正视其异同进行借鉴。
（一）数据要素市场与金融市场的相似性
1.市场运行特征高度相似
数据要素市场与金融市场类似，都存在场内和场外市场，此前以场外市场发展为主，目前正逐步形成场内市场，用于交易频率和标准化程度较高的数据交易。
数据要素市场同样存在登记、交易、结算等业务环节。数据资源需经过登记后才能实现在场内市场的交易流转，完成交易双方的数据资产交割、资金的清算与结算。
2.市场基础设施都是高度电子化的系统
金融基础设施对金融资产的登记标的本质即为数据，而数据基础设施与金融基础设施相似，也需对数据资源提供登记确权、交易、清算结算等服务，在硬件投入、系统建设方面的信息技术要求较为相似。
（二）数据要素市场与金融市场的差异性
1、产品和服务的标准化程度不同
数据资源具有多样性、可复制性、可挖掘性的特点，价值的确认与金融资产不同，更为复杂。同时，数据资产无实物形态且具有非货币性，在交易上难以如金融资产一样标准化。数据交易市场规模较小，尚难提供标准化的定价与流通。
2、金融和数据产权体系不同
以有价证券为代表的金融产品所有权清晰，证券登记结算机构履行登记确权职能，对证券所有权的转移或相关权利的变动进行动态记录和确认。数据要素的产权体系则相对复杂，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》）明确“建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”。实践过程中，如何在登记环节明确数据权属，保护市场各参与方的权利，促进数据合法、有效流通是亟待解决的问题。
3、一、二级市场概念不同
数据要素市场尚无类似金融市场可在购买方之间交易的“二级市场”。根据《数据二十条》，数据市场分级可划分为数据资源（数据授权）一级市场和数据产品服务二级市场。但数据要素市场的交易主要发生在数据资源和数据产品服务的供应方和需求方之间，且通常为一对多的形式。购买了数据资源或数据产品服务的一方通常不能够进行再次转卖。
三、构建数据要素市场基础设施体系的建议
（一）构建一体化数据要素登记体系
数据要素市场当前所处阶段与债券市场早期分散登记的阶段具有高度相似性。借鉴债券市场的发展经验，数据要素市场可探索建立数据要素中央登记体制。
可探索建设集中统一的数据要素登记机构，作为中央登记机构，履行数据要素中央确权、集中登记职责，并逐步发展为国家级中央登记机构，与数据交易所对接，建立多交易前台、统一登记后台的市场运行模式，便利数据流通，保障数据权属的统一登记管理。对于现有各地零散登记的数据资源，可通过区块链技术在中央登记机构进行存证，实现存量数据的中央登记。在实践中进一步完善法规条例，建设全国一体化的数据登记机构体系。
（二）建立合规高效、场内外结合的数据一、二级市场制度
结合数据隐私保护、确权难等问题，建议进一步完善数据交易市场及市场主体的基础制度和管理办法，建立数据分级分类管理办法及一、二级市场机制安排。数据基础设施应基于实际情况，制定符合市场需求的数据交易结算规则及配套指引规范。
为保障数据交易双方权益，可借鉴债券市场券款对付（DVP）结算制度，建立数据要素市场交易的DVP结算模式，由数据交易所建立一整套资金账户体系，按客户实行分账管理，提供资金担保交收。对于一次性交付的数据资源或数据产品服务，由数据交易所检查购买方资金账户足额后进行资金冻结，待数据提供方交付完成，并由购买方确认后，将相应资金划入数据提供方资金账户，完成数据和资金的同步交收。对于非一次交付的数据服务，可采用分期付款的方式，将交易流程分为多个节点，实现分节点全流程DVP结算。
与金融市场相似，数据交易流通也需要经过登记、挂牌、交易、结算等一系列流程。可借鉴金融市场生态体系，结合数据要素市场特点和需求，建立从数据资产登记确权、数据资产评估、交易结算到交易后管理和评价等全生态体系，培育相关市场主体。
（三）构建数据安全合规有序跨境流通机制
在建立数据要素的跨境流通机制方面，可借鉴金融市场对外开放的发展经验，完善顶层设计，坚持穿透管理，保障数据跨境安全合规。
一是建立跨境数据分级分类管理机制。推动明确各行业重要数据、核心数据清单，设置低中高风险数据跨境的管理框架，明确禁止跨境、有条件跨境和允许跨境的数据类型。同时，建立完善的数据安全评估体系、数据传输安全评估机制和数据安全协议等配套措施，对各类数据的跨境流动进行必要的风险评估，建立重要信息系统和关键数据目录。
二是构建多渠道、便利化的数据跨境流动监管机制。完善数据出境标准、跨境交易规则和标准体系，建立数据基础设施互联互通机制，健全数据跨境流动监管体系。建设数据跨境流动监控和预警平台，保障重要信息系统和设施的安全。
（四）形成政府监管与市场自律统筹的数据要素治理结构
在数据要素市场治理结构方面，可借鉴金融市场监管的发展经验，构建有为政府和有效市场相结合的数据要素治理格局。
一是政府部门统筹实施行业宏观监管。由数据要素市场管理部门依法履行宏观监管职责，积极推动市场发展和制度规划，分行业的管理部门尽快出台对应行业的数据分级分类管理规范，引导数据要素市场规范化、专业化发展。
二是充分发挥市场自律管理力量。在管理部门的统筹监管下，推动形成数据行业自律机制。市场基础设施、自律组织可深度参与数据治理，参与建立健全数据交易安全标准规范和制度细则，加强数据要素交易流通领域合规审查、风险评估、质量评估等标准建设，发挥市场风险监测、数据报送等监管辅助职能，打造良好数据要素流通交易环境。
（五）构建高效安全的数据市场IT支持体系
数据基础设施可参考金融基础设施建设和运维IT体系的理念和经验，建设支撑数据市场运行的IT系统。在系统建设初期，可探索部分复用金融基础设施已有的IT资源（通过机房托管、技术支援等方式）；在中长期，可探索应用区块链、大数据等前沿技术，更好实现数据要素市场在隐私保护、安全流通等方面的功能。
信息来源：《债券》2023年9月刊
作者：中央结算公司数据要素市场课题组
点击下方，了解更多精彩内容：
